城市是什么？这个本来不是问题的问题，却在今天的中国已经成为不能回避的并且又是认识上相当混乱的一个大问题。城镇规划君可以肯定地说，我国至少有百分之九十的人搞不懂真正意义上城市，因此才有很多媒体网友经常说出“重庆市是全国最大的城市”这样荒谬可笑的话来。因为说出这种话的人基本就是对行政区城市和实体城市定义都不懂的人。
城市是以非农产业集中和非农人口集中为特征的地域。集中是城市的特征。我们可称为实体城市。但是今天在中国城市已经不能反映这种集中的本质了。在国家管理上，城市已经完全成为行政区域。比如县级市就是过去有城有乡的县，领导由县长变成市长。比如地级市，实际就是过去有城有乡的地区，是管理若干县的地区，领导由专员变成市长。至于重庆这个直辖市，实际上是一个既有大城市又有大农村地区的面积达到8万多平方公里的省。但有新闻媒体和许多朋友认为重庆是中国最大的城市，因为第七次全国人口普查数据，重庆市总人口3205万人、上海市2487万人、北京市2189万人、成都市2093万人、广州市1868万人、深圳市1756万人、天津市1387万人、武汉市1233万人、西安市1295万人、郑州市1260万人、杭州市1194万人、临沂市1102万人、石家庄市1064万人（不包括辛集）、东莞市1047万人、青岛市1007万人、长沙市1005万人。所以很多网友和媒体就认为重庆市是全国最大的城市，这实在令人哭笑不得。当然事实上上海是中国最大的城市，北京是全国第二大城市，广州是全国第三大城市，深圳是全国第四大城市，目前重庆主城区城市人口将近900万人，而上海主城区人口已经超过1400万人，上海接近一个半重庆的城市规模，上海真实的城市人口比重庆多了许多。毫无异议，上海仍然是我国最大的城市。重庆属于特例，国内国外都是不能简单比较的，重庆既有大城市，又有大农村，实际上重庆相当一个省，是省的行政结构，又实行直辖市的管理体制，非常特殊。
为什么出现这种问题呢？行政区划城市和实体城市现在成为两个概念。在行政区划上，在国家统计、管理和发展的规划安排上，都是行政区划城市的口径。今天，当我们问及某个城市的有关经济社会发展指标时，得到的回答是行政区域城市的，而非实体城市的。你需要实体城市中心城区的信息，必须重新提出问题，因为这是完全不同的口径。比如，根据全国七普数据，山东省临沂市全市人口是1102万，而临沂市中心城市区的人口只有365万人，其中过兰山区184.4万人、兰陵县110.4万人、沂水县99.8万人、河东区90.8万人、平邑县81.2万人、郯城县88.5万人、莒南县84.1万人、沂南县80.6万人、费县79.8万人、罗庄区67.9万人、临沭县58.6万人、蒙阴县48.5万人、高新区22万人。临沂市中心城区=兰山区+河东区+罗庄区+高新区=365.2万人。
于是，今天在中国，城市是什么就让人很不清楚了。城市以非农人口和产业集中为特征的本质被模糊了。基本概念的混乱让有关研究和工作出现模糊。以实体城市为前提的国际国内城市研究和交流就出现某些不便和困难。关系城市的一些研究和讨论，由于有关方面的概念和口径的不同而难以进行。
回顾历史，这种区域概念的城市，可能和实体城市市区的发展需要直接管辖郊区，发展到郊县，并且不断扩大有关。郊区县为实体城市发展提供某些条件这很正常。但是实体城市管辖的地区过大，就模糊了城市的本质。
中国的城市严格意义上是行政区的概念，并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时，更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式，这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。
当时，国家按照城市化进程，以地区行政公署所在地的城市为基础，把原来的地区管理体制改为城市管理体制，原有的一部分县城被设为城市主城区，县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时，大部分乡政府所在地被改成镇，相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。至此，中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理，则变成了不同级别的设市的城市管理，由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。
中国的城市与其他国家的城市，看起来十分相似，但实际上存在根本差别。拿北京市来说，如果按照国际上的城市概念，其实指的是主城区，可与东京、伦敦等大城市类比。但如果按照中国的城市概念，北京市还包含所有市辖区以及农村地区，实际上是一个行政区域，其人口和面积自然也远非其他国家的城市可比。不单北京，中国几乎所有的城市都是如此。那么，国际上对城市如何界定呢？简单来说，就是在一个空间范围内，人口密度达到了一定规模，各种非农产业要素组合在一起，并相应形成了基础设施和公共服务的聚集。而在中国，对城市的认定还要考虑所谓的政治、经济和文化以及行政中心等因素。
如果我们从空中俯瞰，城市就是建立在一定规模人口集聚基础上的建筑群。假如用大数据图像看，城市就是在地图上一块块光度聚合的相对独立的集群。
长期以来，我国的城市观念，基本上有两大类：一类是“行政区城市”，一类是“实体城市”。“行政区城市”，是按我国国家行政建制设立的城市，是国家现行的行政管理法定概念，表明不同城市的行政规格、等级和待遇。截至2021年8月，我国现有的691个建制市，包括4个直辖市、293个地级市和394个县级市。由于“行政区城市”的范围包括了城市乡村在内的全部行政区域，因此，城市和区域的概念被完全混淆了。
“实体城市”是指城市化水平达到相当高度、非农产业和非农人口集中达到相当程度的地段和聚落。主要表现为人口密度、建筑密度和非农产业的集结程度达到相当水平、基础设施和公共服务设施覆盖达到相当水平、其城市建设达到相当水平的地段，是国际国内、广大群众公认的实实在在的真实的城市。是反映城市本质的概念。在我国国家行政建制序列中，在国家行政区划中，是没有“实体城市”这个概念的。而反映“实体城市”则有多种的概念，比如城区、市区等等。一些特大城市还采用了主城区、中心城区等概念。长期以来，在我国城市规划建设管理上使用的“城市建成区”，在相当程度上可以认为是比较接近“实体城市”的概念。虽然建设系统多年来已将城市建成区纳入了有关城市建设的统计，但是，在国家管理和国家统计系统中，“实体城市”的概念一直是不存在的。
《城乡规划学名词》预公布，其中关于城市有如下解释：“城市 sity urban(1)以非农产业和一定规模的非农人口集聚为主要特征的聚落。（2）在中国通常也指按国家行政建制设立的市，或其所辖的市区。”上述解释的第一部分反映了国际公认的城市概念。第二部分反映了中国特色，其前半句讲的是“行政区城市”的概念，后半句是想突出“实体城市”。
城市的主要特征是人口和产业的集中。大规模的高度集中，形成大城市；小规模的集中形成小城市。乡村的特征是分散，是人口和产业的分散。“行政区城市”难以准确反映我国城市的本质和特点，因为城市管辖了大量的乡村地区和农村人口。在我国，城市已经成为一种行政区的概念，统计出来的结果，不仅不能反映城市的特点，由于混淆了城乡的概念，反而模糊了城市的特征，甚至让人难以理解。实际上，如果我们从全国行政区管理角度看，城市已经成为管理国家的主要行政区形式。因为，除了新疆建设兵团，全国城乡好像都是在各个级别的城市管辖之中。那么，真正的城市又到哪里去了呢？！
早在1995年，我国地理界著名专家北京大学周一星教授就已经提出了实体城市的概念。他认为“城市地域”概念可以做出三种类型界定，即“行政地域”、“实体地域”和“功能地域”。在系统研究、深入分析了我国行政区城市存在的种种弊端后，他明确指出，中国这种行政区城市概念统计以及管理，“在世界城市历史上也是绝无仅有，它会对于了解国情和一系列决策产生误导”。他明确提出：建立中国城市实体地域概念的主张，在改革城市统计方面提出了非常重要的建议。
实际上，在市场经济条件下，市场的流通是完全可以解决实体城市发展的各种需要的。以区域城市模糊实体城市，利弊得失需要总结。改革行政区划，正式建立体现实体城市的行政区划，并且纳入国家统计和管理，以反映城市的本质应当是重要的任务。
在“行政区城市”管理体制不改变的前提下，将现在的城市行政区中的“实体城市”划出。在保持原有统计的基础上，增加“实体城市”的单独统计，成为行政区城市统计中的一个重要的部分。省（自治区）和国家将这些地段统计数据整合起来，就可以得到省（自治区）和国家真实的“实体城市”状况和基本统计数据，这将有利于国情的真实反映，有利于国家对于城乡发展态势的准确判断和有关方针政策的研究制定，也有利于加强对于“实体城市”的有关管理。
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