清朝的部委公务员
有编制的做管理
无编制的做事情
清代部吏按有无“编制”，可分为两类。第一类称为“经承”，六部每个司额定三到五人，由本部司务厅统一管理，从户部支给“工食”。不过，六部事务繁多，每司三、五书吏远远不能满足工作需要，因此，经承本人常常雇用自己的亲友、同乡、徒弟等帮忙完成工作，这些人被称为“贴写”，即第二类。贴写虽然没有正式的“编制”，但也要将姓名、年貌、籍贯等事项登记在簿，以备有司不时稽查。贴写的日常工作由本司掌印、主稿司官监督，如果贴写出现营私舞弊等问题，雇用他的经承和本司掌印、主稿司官都要承担连带责任。贴写没有户部发放的“工食”，但可以享受一些本部补贴给官吏的饭食银。
除了登记在册的贴写外，如果部务非常繁忙，经承会临时雇用一些贴写，司务厅的名册上没有这些人的名字，他们被称为“散行贴写”。散行贴写既没有正式的工食，也不领取本部饭食银补贴，收入都仰仗经承而来。散行贴写的工作时间较短，不断受雇于不同的衙门司署，不但司务厅不知其为何人，即便是本司掌印、主稿也不相识，处于监管的空白地带，很容易出问题。道光年间，经御史吴清鹏、重豫的建议，朝廷禁止雇用散行贴写，将各部司务厅贴写数量定额化，若政务繁忙需要增加人手，则再行增补。然而，这一政策并未奏效，散行贴写依然存在，不过雇佣时改换名目而已。
至于经承与贴写的关系，光绪年间的吏部司官何德刚曾将“经承”喻作“东家”，“贴写”则为“伙计”。“贴写专办公事，且须例案熟悉；而经承则不然。专管纸张，及贴写之工食。官中纸张工食之费，每季每科不过十余金，而每科一经承，须雇数十贴写。公费不足，则须经承赔补。然经承缺出，必须由贴写掣签而得。”可见，拥有“编制”的经承已经成为管理者，而各部具体政务则主要由贴写办理。
六部书吏的生存困境：
有权力、没地位、难升迁
在治清史者的观念中，清代部吏的重要性毋庸置疑。这种认识，大都来源于郭嵩焘与冯桂芬的名言，郭氏曰：
汉唐以来，虽号为君主，然权力实不足，不能不有所分寄。故西汉与宰相外戚共天下，东汉与太监名士共天下，唐与后妃藩镇共天下，北宋与外国共天下，南宋与外国共天下，元与奸臣番僧共天下，明与宰相太监共天下，本朝则与胥史共天下。
冯氏则曰：
州县曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。卿贰督抚曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。天子曰可，吏曰不可，其不可者亦半焉，于是乎其权遂出于宰相大臣之上，其贵也又如此。
上图：郭嵩焘
郭、冯二人的感慨反映出清代政府行政的重要特点：各级政务决策者发出的政令，要以国家的法律和各类条例、成案为依据，而书吏是律、例、案的主要执行者。因此，书吏拥有一定的“可否”各级政令的能力。六部书吏高踞中央最高行政机构，凭借制度优势，成为其中最有权势者。
本来，按照制度的规定，律、例、案的正式执行者应是各级官员，在中央，即是六部司官，书吏的职责不过是抄写文书、保管档案而已。但在实际行政运作中，六部司官是通过科举考试或恩荫、捐纳等方式获得职位的流官，所学非所用，虽然亦不乏入部后认真学习的人，但终归行政能力参差不齐。而六部书吏自明代以来，已经被浙江绍兴籍人士垄断，且父子、兄弟相袭，通过乡缘、亲缘为纽带，世代学习例案、担当此职，已明显呈现出职业化的特点。因此，清代部院衙门多采取遇事由书吏拣择相应例案，拟写初稿，送司官批阅修改后定稿呈堂的操作方式。在这样的工作程序下，如果司官不熟例案，或是责任心不强，书吏拟定的初稿，即原封不动地作为定稿呈堂，再经堂官画稿后，就可作为“部议”上奏下达了。如此，国家最高行政机构——六部的实际权力就很大程度上掌握在书吏手中了。
不过，与其专业技能和实际作用相比，清代部吏的政治地位和社会地位过于低下，且上升通道非常狭窄。虽然也有“五年役满，考选钤职”的规定，但这种考职不仅录用比例很低，而且只能授为八、九品杂佐。清代六部中得势的书吏，几乎没有选择这条路的，而是选择终身在部为吏。此外，部吏的法定薪资也非常微薄，除了少量工食和饭食补贴外，主要以地方官“孝敬”的灰色收入——部费为生。一旦地方官供献部费不合意，部吏就百般刁难，甚至出现主动勒索、权钱交易的现象。
遏制腐败方式一：
调整行政运作程序
如何监督、制约书吏行为？在地方官署中，各级官员通过聘请私人幕友，用职业化的幕友监督、制衡职业化的书吏。但在中央六部，一般官员俸禄微薄，根本没钱请幕客。清政府想过很多办法，如康熙年间就有人提出要引入其他地区的人作吏，和绍兴籍书吏竞争，甚至还曾驱逐绍兴籍书吏。但是，绍兴书吏职业化程度已深，在六部形成垄断地位，驱除之后，其他省份的书吏难以胜任，六部政务陷入停滞。而再通过考试招募书吏，考取者依旧是绍兴人士。
事实上，在上升通道、薪资待遇、人员构成等条件都很难改变的情况下，要想抑制部吏，只有两条路可走：一是调整行政运作程序，二是充分调动六部官员特别是司官的能动性。雍、乾以后的刑部改革，可谓六部的榜样。
清代六部以刑部事务最为繁冗，且律例、成案款目最多，对部内办事人员的专业性依赖程度最高，部吏本应是最受重视的人。但是，在部吏气焰最盛的晚清，却流行着这样一句谚语，说刑部“门无匾，堂无点。官无钱，吏无脸”。所谓“吏无脸”，就是指刑部书吏不体面，不能像其它各部书吏那样招摇显赫。
《清稗类钞》在描述各部书吏的情况时说：吏、兵二部书吏之索贿，及于文武补官而止，不及户部之甚也。盖各省款项之核销，户部主之，称“阔书办”者必首户部……工部事较简，然遇大兴作，书吏辄大获利。礼部向以穷署著称，然当会试或大婚、国丧之年，吏乃大忙，而书吏亦欣欣然以从事矣。刑部书吏之私幸窃冀者，外省有大案之发生也。这段文字，应是从罗惇曧《宾退随笔》之《记书吏》一节中来，唯末句不同。罗文末句曰：“刑部、礼部向称穷署，所获不丰。独遇会试或大婚丧，则礼部乃骤忙。”也就是说，刑部书吏没什么机会可以暴富。乾隆十一年，江西道监察御史欧堪善奏请破除部吏舞弊时也说：“六部衙门，惟吏、户、兵、工书吏最为弊薮，请严饬各部堂司官留心检察。”可见从乾隆初年起，刑部书吏便是六部中问题比较小的，与政务最简的礼部相类，甚至还有所不及。
其实，雍正十一年皇帝就曾批评刑部：“朕观各部院中，惟刑部声名不好。司员作弊，胥吏逞奸，道路之间，人言啧啧。”可见，清初刑部书吏舞弊现象也不少。那么，刑部书吏的不良风气是如何转变的？
上图：《清稗类钞》
因为刑部事务关乎人命，雍正帝尤其重视，在提出“各部院中惟刑部声名不好”的论断后，即专门下旨命刑部诸堂官及科道官员就刑部现状各抒己见，以求进行有的放矢的改革。在群臣的建议中，刑部侍郎觉和托的办法最有效，对刑部此后的发展影响也最大。
觉和托认为，刑部书吏作弊猖獗的根源在于本部所拟定的所有案卷、文书，都是由书吏起初稿，官员改定，所以一旦官员不负责任或业务不精，书吏就可以上下其手，肆意作弊。他建议以后各省有发来案件，需由各司主事当堂领取回司，经本司满汉官员商议、审理后，亲自定稿回堂，即便一天不能办完，也要将文书封固，不许书吏经手，等回堂之后才能交发书吏缮本行文。换言之，就是将书吏的权责局限在抄写稿案的范围内，而文稿本身，必须由司官亲自拟写，亲自回堂。这一建议从程序上打掉了书吏弄权的根基。司官不再将“主稿权”委以书吏，书吏就无法在例案的选择、文稿的拟写上直接动手脚，只能选择抽换案卷、涂改文字这样较容易被发现的舞弊方式，舞弊的成功率大大下降。
遏制腐败方式二：
提高官员专业素养
何德刚对六部官吏关系有一段精彩论述，他说：“吏浊而官能清之，官浊而吏亦能清之。然吏浊而官或糊涂，尚有不清之日；官浊而吏总明白，万无不清之时。
清代吏部一直保持着书吏起稿、官员润色的行政习惯，所以书吏权力极大。要防止书吏作弊，必须凭借司官之精明，能够在画稿之前，发现书吏设下的圈套并揭穿，避免他们私下写信向地方官讹诈，这样才能做到“吏浊而官能清之，官浊而吏能清之”。而吏部的《铨选则例》与《处分则例》款目冗繁，吏部司官中精通《则例》、善于与书吏周旋者十分有限，于是吏部成了书吏索贿舞弊的重灾区，其书吏之豪富仅次于户部。与之相比，刑部一切案稿均由司官手书，呈堂审阅，如有律例不清，案情模糊者，则由堂官将案件发交律例馆讨论定拟。书吏只有抄写、奔走之责，很难在文稿上直接作弊，自然也不容易仗势敲诈地方官。
雍正末年刑部公文改由司官亲自写作后，对司官的专业素养与道德水准要求陡然提高——司官在例案的熟悉程度上，至少达到书吏的水平。阅读乾隆以后刑部司官的传记、墓志材料即可发现，材料中对传主、墓主法律素养高低、办案能力强弱的评价，往往是以能否超过书吏为标准的。“吏不能欺”“出老吏右”之类的表达都是对刑部官员的赞誉。官吏关系的主导方也从吏转变成官。
乾隆以后，刑部司官的法律水准突飞猛进，并在晚清形成了以司法实践带动律学研究的风气，这与雍正年间刑部能的行政程序改革关系密切。正如魏丕信所说：“众所周知，（清代）中央政府没有幕友，无数文献均认为，专业知识一直垄断在各部承办人员手中。（郎吏，一些作者在19世纪直接了当说，他们是帝国真正的主人）。但就刑部而言，在刑部工作的官员往往都是非常能干的律学名家，这至少是昭然若揭的。”以一群专业化的官，制衡一群职业化的吏，这是刑部书吏舞弊问题轻于他部的根本原因。
遏制腐败方式三：
让晋升渠道更宽阔
作为法司衙门，刑部没有与银钱打交道的机会，与礼部相类，有“最清窘”之名。刑部差事清苦而艰巨，而晚清风气奢靡开放，官员要做到操守清廉更是不易。一个部门的风气端正与否，司官的道德水准颇为重要。
从乾隆中期刘统勋担任刑部管部大学士起，刑部就树立了重官箴励操守的风气，历任堂官有廉名者甚多，清廉之风一直延续到晚清。光绪中期的刑部尚书、晚清著名律学家赵舒翘因任内发生了江苏司掌印、主稿司官与书吏通统作弊的案件，赵舒翘借此下达堂谕，特别强调 “官正吏无不正”的道理。所谓官员之正，尤在操守清廉，无欲则刚；否则吏役舞弊，司官即便未曾参与也不敢置喙。
事实上，最能保证刑部官员特别是司官坚守官箴、自励节操的，还是现实名利上的安排。
从乾隆以后，刑部司官在六部曹司中的上升通道最为宽阔。雍正末年起，刑部内设有秋审处，专门办理秋审。秋审处司官由本部堂官择部中律例最为精熟的司官差委充任，能够通过秋审大典直接获得皇帝的赏识，遂有“专家学”之谓，号称六部人才最盛之地。刑部司官一旦派充总办、协办秋审，就有“出任按察司、入任侍郎、尚书”的机会，其前途可与军机章京相媲美。这一上升渠道的通畅，使得刑部司官们很有盼头，多能在任内力绝苞苴，维持清廉的操守。
上图：日本东京大学东洋文化研究所
藏光绪九年秋审不符册