滨海新区行政区划（滨海新区下属行政区划）

关于我国副省级行政区(含副省级市)现状及未来发展研究分析

2021-08-31 18:56·中国城镇规划君

《河北雄安新区条例》即将于明天(2021年9月1日)起开始实施了，被定位为千年大计国家大事的雄安新区的行政级别终于定调：“雄安新区管委会是河北省政府派出机构，参照行使设区的市人民政府的行政管理职能，行使国家和河北省赋予的省级经济社会管理权限”。根据城镇规划君分析，“设区的市”即是设立市辖区的非直辖市，与地级市的概念是类似的，而拥有省级经济社会管理权限，也就是说拥有深圳、青岛、大连、宁波、厦门五个计划单列市和广州、成都、武汉、南京、杭州、沈阳、西安、济南、长春、哈尔滨等副省级市一样的省级经济管理权限，因为副省级市和计划单列市都属于设区的市。

城镇规划君觉得，省级经济管理权限和副省级行政区十分值得深入研究和分析。从海南省的建立，到重庆直辖市的诞生，再到浦东新区的问世，无一不是对省级行政区划的探讨。特别是上海市浦东新区和天津市滨海新区横空出世以来，全国各地类似或不类似的新区或经济区就如雨后春笋般层出不穷，所具备的行政级别介于省级与地级之间，也就是所谓的副省级。副省级政区的设置，为行政区划体制改革与变化提供了一个新的思路。

一、我国副省级政区的历史与现状

(一)我国第一个副省级政区——海南行政区

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议关于海南行政区建置的决定，设立海南行政区，为副省级地方国家机关，仍归广东省领导。 1988年撤销副省级海南行政区，设立海南省。现辖4个地级市(海口、三亚、三沙、儋州)、5个省直辖县级市，10个省直辖县 ，省会海口市。

(二)唯一的副省级自治州——新疆伊犁哈萨克自治州

1986年3月，国务院授权明确伊犁哈萨克自治州为副省级，是全国唯一既辖县市，又辖地区的自治州。全州总面积35万平方公里，第七次全国人口普查数据伊犁州常住总人口465.56万人(伊犁州直284.84万人、塔城地区113.86万人、阿勒泰地区66.86万人)。现管辖塔城地区和阿勒泰地区以及直辖3个县级市(伊宁市、奎屯市、霍尔果斯市)、 7个县、 1个自治县及霍尔果斯经济开发区，辖区内驻有兵地融合的新疆生产建设兵团第四师可克达拉市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第九师、第十师北屯市的60多个团场和新疆矿冶局、天西林业局、阿山林业局等单位，州府伊宁市。

(三)计划单列市和副省级市

计划单列市为中华人民共和国行政区名之一，出现在20世纪80年代，是让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限，而不是省一级行政级别。设立计划单列市之初，并未对行政级别做明确解释。当时的条件是具有雄厚工商业基础和科技力量，社会总产值150亿元以上、城区人口100万以上，具有开放搞活重要地位 ，在中国经济发展中有特别作用的特大城市计划单列，在国家计划中单列户头，由国家直接下达计划，在经济上享有相当于省一级的计划决策权和经济管理权。设立计划单列市的目的是要解决条块分割、城乡分割，逐步探索出一条以大城市为依托的经济区，政治与经济适当分开来发展经济的路子。

副省级城市为中华人民共和国行政区名之一，受省级行政区管辖，副省级市的市长与副省长行政级别相同。最初的十六个副省级城市是根据1994年2月25日中央机构编制委员会的发文(中编[1994]1号)经中共中央、 中国国务院同意成为副省级城市的。副省级城市与地级市或地级行政区一起纳入各省的直接管辖之下，没有被单列。

计划单列市的设立是分批的，到1993年共先后设立计划单列市14个，沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安。 1993年，国务院决定撤销省会城市的计划单列，计划单列市只剩6个。同年， 中央机构编制委员会宣布原先14个计划单列市和杭州、济南两市行政级别为副省级，包括10个副省级省会城市和6个计划单列市，而这些城市统称副省级城市。1997年，重庆设立直辖市，不再是计划单列市。因此中国目前一共有5个计划单列市，分别是深圳、宁波、青岛、大连、厦门。 10个副省级省会城市，分别是沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安。

(四) 上海浦东新区和天津滨海新区

1. 1992年10月11日，国务院批准设立上海市浦东新区，撤销川沙县，浦东新区的行政区域包括原川沙县、上海县的三林乡、黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。 1993年1月浦东新区正式成立，级别为副省级。

2.2009年11月8日， 国务院批复了天津市报送的《关于调整天津市部分行政区划的请示》，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域，级别为副省级。

二、我国副省级行政区划改革研究分析

《中华人民共和国宪法》第30条规定，直辖市和较大的市分为区、县。 自治州分为县、 自治县、市。《中华人民共和国立法法》第63条规定，较大的市是指省、 自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。 由于本文章重点涉及副省级市行政区划改革，故较大的市仅限于副省级市。

计划单列市、副省级市在全国计划中实行经济、社会的全面单列，各项计划都直接纳入全国计划统筹安排，由中央直接进行中长期规划，统筹年度计划，在经济上相当于中央直辖的省、直辖市和自治区的地位。计划单列市和副省级市虽然具有较大的组织和管理经济的自主权，相当于省级经济管理权限，相当于省级计划的决策单位，但在行政上仍然是省辖市。在保持省级行政区相对稳定前提下，按照一定的模式改革副省级市的行政区划。通过委托代管形式，除了委托副省级市代管的部分市以及副省级市本身直接管辖的县区，其它仍归省直接管辖。副省级市行政区仍纳入各省的直接管辖之下，只是在国家计划中单列户头，由国家直接下达计划，在经济上享有相当于省一级的计划决策权和经济管理权。

(一)重庆模式

1996年9月， 中共中央、 国务院正式批准中共四川省委、 四川省人民政府《关于委托重庆市代管万县市、涪陵市和黔江地区的请示》，决定：“从1996年9月15日起，由四川省委托重庆市代管两市一地。自代管之日起，两市一地的党政工作和政治、经济与社会发展及三峡库区移民工作等，均由重庆市代四川省行使管理职能。” 1997年3月14日，八届全国人大五次会议通过关于批准设立重庆直辖市的决定。 6月18日，重庆直辖市挂牌，正式管辖万州市、涪陵市和黔江地区22个区县、自治县、市。 2009年11月13日，四川省省长蒋巨峰主持召开“加快环渝腹地经济区块建设”座谈会，要求环渝腹地的达州全市以及广安、泸州、资阳、 内江、遂宁的部分县区市主动融入重庆都市圈，把重庆当成“经济省会”。

依据以上蓝本，所谓的重庆模式有二：一是副省级重庆市代管地级市模式；二是重庆直辖市模式。后者是一种彻底的分省模式，目前看来唯有深圳市较适合，但这种模式不具有代表性。本文侧重于前者对15个副省级市及计划单列市的应用，即所在省委托副省级市代管地级市。

1、副省级沈阳市代管地级辽阳市、本溪市、抚顺市、铁岭市等及其所辖之各县市，辽阳、本溪、抚顺、铁岭等市不再管县。

2、计划单列大连市代管鞍山市、营口市、丹东市等及其所辖之各县市，鞍山、营口、丹东等市不再管县。

3、副省级长春市代管地级辽源市、 四平市、松原市、 白城市等及其所辖之各县市，辽源、 四平、松原、白城等市不再管县。

4、副省级哈尔滨市代管地级绥化市、牡丹江市等及其所辖之各县市，绥化、牡丹江等市不再管县。

5、副省级南京市代管地级镇江市、扬州市、泰州市等及其所辖之各县市，镇江、扬州、泰州等市不再管县。

6、副省级杭州市代管地级湖州市、嘉兴市等及其所辖之各县市，湖州、嘉兴等市不再管县。

7、计划单列宁波市代管舟山市、绍兴市、 台州市等及其所辖之各县市，舟山、绍兴、 台州等市不再管县。

8、计划单列厦门市代管漳州市、泉州市、龙岩市等及其所辖之各县市，漳州、泉州、龙岩等市不再管县。

9、副省级济南市代管地级泰安市、聊城市、德州市等及其所辖之各县市，泰安、聊城、德州等市不再管县。

10、计划单列青岛市代管潍坊市、烟台市、威海市等及其所辖之各县市，潍坊、烟台等市不再管县。

11、副省级武汉市合并地级鄂州市、黄冈，代管咸宁市、孝感市等及其所辖之各县市以及天门市、仙桃市、潜江市三个省直管市，咸宁、孝感等市不再管县。

12、副省级广州市合并地级佛山市，代管肇庆市、清远市、韶关市等及其所辖之各县市，肇庆、清远、韶关等市不再管县。

13、计划单列深圳市合并东莞市，代管惠州市、河源市等及其所辖之各县市，惠州、河源等市不再管县。

14、副省级成都市代管地级德阳市、绵阳市、眉山市等及其所辖之各县市，德阳、绵阳、眉山等市不再管县。

15、副省级西安市合并咸阳市，代管地级宝鸡市、铜川市、渭南市等及其所辖之各县市，宝鸡、铜川、渭南等市不再管县。

(二)浦东模式

又称新区方案或大都市方案。 目前有上海浦东新区及天津滨海新区两个正式的行政区划。 自始，全国都在仿效，各类新区或经济区虽还不是正式的行政区划，但很多已上升到国家战略层面，并具有与之相当的行政职能，如长潭株、北部湾、海西等。根据全国到处设立新区特别是沿海省份普遍成立滨海新区的形势，参照浦东新区或郑汴新区模式。非正式行政区适用于城市化程度比较高的都市连绵区、都市圈和一些特别的经济区。如广东广佛、湖南长潭株、广西北部湾、福建海西、江苏沿海、河南郑汴、陕西西咸、重庆江北、 山东黄河口、辽宁滨海、新疆乌昌等等。

(三)伊犁模式

也就是州管地市方案，适合于新疆、 四川、云南、贵州、 内蒙古等边疆少数民族地方。如以四川省委托重庆市代管两市一地，由重庆市代四川省行使管理职能为蓝本，可以考虑拟定云南省委托大理白族自治州代管保山市、丽江市和迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州、德宏傣族景颇族自治州及所属各县市。 由大理白族自治州代云南省行使管理职能。

另外，从委托地级市代管县级市开始，委托较大的市代管地级市也就成为可能。 由于省会城市在本省具有不可替代的优势，代管地级市则完全有可能。

“较大的市”是指除直辖市以外有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。除重庆市已经升格为直辖市以外，目前共有49个“较大的市”，其中15个为副省级市。

1.19个国务院特批的设区城市:唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆(1984年10月批准1997年6月28日升格为直辖市)、宁波(1988年3月批准)、淄博、邯郸、本溪(1992年7月批准)、徐州、苏州(1993年4月批准)。

2.6个经济特区：深圳、珠海、汕头、厦门、喀什、伊宁—霍尔果斯。

3.22个省会:大陆上的省份、 5个自治区首府。其实，之所以成为较大的市，是具有一定的优势的。除了省会城市以外，选择一些区位好的较大的市代管一些地级市，也是具有一定的优势的。如唐山、大同、包头、吉林、齐齐哈尔、淮南、洛阳、邯郸、徐州、苏州、珠海、汕头等等。

一种最有可能和最不可能的是重庆直辖市的翻版。即河北省委托北京市代管张家口市，由北京市代河北省行使管理职能，委托天津市代管廊坊市、沧州市，由天津市代河北省行使管理职能。江苏省委托上海市代管苏州市、南通市， 由上海市代江苏省行使管理职能。

由于海南模式的不可复制性，故未列其中。但其行政管理模式当为推崇。可以引申为由海南模式看省直管县的可能性。