中国封建历史上有多次改革,从早期的先秦变法、到中期的王安石、张居正改革,这些改革之中都有以增加财政收入为目的的整顿吏治和反腐倡廉措施。但这些改革或脱离实际或难以得到坚持贯彻,都没有达到理想的效果。
知道雍正改革的出现,中国封建王朝的改革才第一次取得全面成功。
雍正的父亲圣祖仁皇帝康熙,历经61年亲手创造了一个所谓“康乾盛世”的开端,但在这盛世的表象之下也留下了很多严重的隐患:
那就是税收短缺、国库空虚。雍正刚继位时,国库储银仅八百万两,雍正在上谕中曾说:
“历年户部库银亏空数百万两,朕在藩邸,知之甚悉。”
“近日道府州县亏空钱粮者正复不少”,“藩库钱粮亏空,近来或多至数十万”。
据此看来,则堂堂大清帝国的盛世外表之下,果真是一个金玉其外败絮其中的空架子。外面看无比强盛,内部却空空如也。这样的国情不要说延续“盛世”就是满足基本的国家机器持续运行都是问题。
形势如此严峻雍正作为一国之君自然不能坐视不管。然而国库的亏空,绝不简单的只是一个经济问题。
想一想康熙年间的社会发展水平并不差,生产力水平相较于明末已经有了很大程度的提高。既然如此那各地亏空的钱粮又为什么?
在登基前已经有丰富行政经验的雍正看得很清楚:贪污腐败!
不是被上司勒索,就是官员自身获利,而剩余能被户部征收的银子,则被皇亲国戚们侵吞了。整个官僚系统从上到下都来挖国家的墙脚,国库还有不空的道理?
但是,从中央到地方,各级官员的贪污、挪用、借支公款,又仿佛确有其难处。因为清从明制,官员俸禄极低。正一品官员的年俸不过纹银一百五十两,七品县令则只有四十五两。试问官员也同样是人,也需要有基本生活保障,再加上封建王朝中的官员哪一个不得迎来送往?哪一个不需要打点上司?这点奉银,养家糊口都成问题,更不要其他了。
靠读书进士出身的官员尚且有如此不得已,更不要说清康熙年间原本就有很多人是靠着花钱买官的手段才成为官吏的,这些人原本做的就是“生意”,所谓有付出有回报,到了任上他们更会鱼肉百姓、放手去贪!
由此可见,反腐倡廉就必然牵涉到整顿吏治,整顿吏治也必然要牵动体制改革。牵一发而动全身,每一个环节,都含糊不得。亏空要补。就要先通过反腐倡廉来整顿官僚队伍,无论是弥补财政亏空,还是整顿官僚体制,就又都与制度有关,所以制度也不能不改。
历史上很多改革要不失败、要不不彻底、要不适得其反,就是因为改革者本身没有看清这三者之间的关系。
但雍正把这一切看得十分清楚。因此,清理亏空这件事,在他的计划就变成了一次全面的体制改革。当然,雍正也依然是从当务之急开始做起,他计划的的第一步也是弥补亏空。
反腐
康熙六十一年(公元1722年)十二月,即康熙皇帝去世才一个月,雍正皇帝就下令户部全面清查亏空钱粮。雍正不顾乃父“尸骨未寒”,就要对康熙留下的积弊大动干戈,当时的雍正刚刚登基,朝廷的政治形势也并不十分稳定。如此雷厉风行可见其决心之大,也可见事情之紧迫。
相比于历史上其他的皇帝,雍正最大的优势就是:他不是年幼可欺的小儿,也不是花天酒地的纨绔,在登基前已经有多年的行政经验,能够做到洞悉下情。各级官员有什么鬼心眼,小心思,官场上又有哪些流习和积弊,他都门儿清。
雍正深知,下级对上级,地方对中央,向来就是“上有政策,下有对策”。中央的政令到了下面,有好处的就变本加厉,没油水的就大打折扣。此次清查亏空牵扯到那么多官员的切身利益,他们岂有不研究对策之理?
所以雍正这一次的策略就是“以彼之道还施彼身”先研究好下层官员的花花肠子,在作出有针对性得到决策层。这一招釜底抽薪一下子贪官污吏全傻了眼。
历朝历代贪官污吏之所以永远不能被彻查的原因无非三点:
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审查机构的官吏平庸,对下属的贪墨行为无能为力
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基层管理的主管领导昏聩,对手下官员的胡作非为一无所知
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纠察贪污的官吏自己就是罪犯,自然就对审查对象睁一只眼闭一只眼,包庇纵容
雍正自然也很清楚,靠贪污犯去查自己的贪污,那是自然是永远也查不出来。他们的上司也同样不可靠。因为没有一个贪污犯不巴结上司,不给上司行贿送礼。如果他不巴结上司,或者上司不接受贿赂,又怎么有今天这个局面?
所以雍正的对策就是排除钦差大臣巡查各地。这些钦差直属皇帝本人领导,只对皇帝一人负责,能否升官全在于能否办好皇帝的差事,他们与地方没有任何利益关系,选择的标准又都是手段雷厉风行、精明强干的。
与此同时,雍正在这一队伍中又加入了大批后补官员随行协助办案。一旦在地方查出一个贪官污吏,就立即就地免职,从纠察队里选一个同级官员马上接任。这就杜绝了以往纠察贪污官官相护,最终导致“法官”和“罪犯”同流合污的场景出现。那些后补的第二梯队原本得到实缺的机会渺茫,见此机会自然会在办案过程中格外卖力。
贪官污吏一看雍正如此架势,便纷纷祭出另外一件屡试不爽的法宝——借钱
这在中国千年的官场上也是不成文的潜规则:一到上方查账时,官员便向当地富户那里借些钱粮来放在库里充数,监察机构一看分文不少自然也就平安无事,等到上方走远,再将这些钱粮还回去,不过是再从库里额外支付一些利息。地方上的有钱大户,见到借钱的是官府,不怕不还,又有利息可赚,也自然乐的为此。
因此,为了杜绝这种现象,在此次全国反贪行动前,特别下旨规定任何人不得向被审查的官府借贷,如果借贷关系成立,那么所借贷的钱粮不受保护一律充公。这样一来,谁也不肯借钱借粮给贪官们了。因为富户们不想得罪官员,更怕得罪皇帝。再说,他们更不愿意自己的钱粮白白地送给官府。如此一来贪官污吏更是无所遁形。
这一次雍正还不仅有监察人员更成立了新的监察机关——“会考府”。
会考府是一个独立的核查审计机关,它的任务是稽查核实中央各部院的钱粮奏销。
因为以往各地钱粮奏销,漏洞很大。各省向户部上缴税银或报销开支时,户部要收“部费”,也就相当于以手续费的名义收受好处费。没有上缴“部费”的,哪怕是完全没有问题的正常开支,户部官员也不准奏销,甚至拒收其上缴的税款。相反,如果有“部费”,即便是亏空达到上百万,也可以一笔勾销。而且相比于地方的报销制度,中央各部所用钱粮,都是自用自销,根本没有相应的监督管理。
面对着这些古已有之的多年积弊,雍正唯一的办法是进行制度改革。于是,就有了会考府这个中央集权的审计机关应运而生。
从此,各地方上缴税银或报销开支,中央各部使用钱银和报销经费,都要通过会考府的检查核实。中央的部院官员没有了贪污的可能,地方官员再想通过花一点钱就把自己上百万的亏空全部一笔勾下的“好事”也就行不通了。
针对之前有很多官员为了罪名能避重就轻而将贪污说成是挪用的做法,雍正也早有准备。
按照以往的刑律,贪污罪重,挪用罪轻。而之前清查吏治的过程都是先查贪污其后挪用,这就给贪官污吏以可乘之机,他们会使用紧急救灾、临时招待等等借口将中饱私囊的财产都说成挪用,从未减罪。
雍正一改从前的流程,先从挪用入手,在追缴赃款时,先追挪用后赔贪污,贪污和挪用必须分开计算,一分一厘都不能混淆。
如此这般,千百年来贪官污吏逍遥法外的好日子到了雍正年间算是过到了头。
查赃的事情告一段落,用着接下来要做的就是惩贪。
惩贪
雍正的惩贪“三板斧”也一样干净利落:罢官、抄家、赔款
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罢官:
为了防止查出亏空后,被限期赔款的官员借此机会盘剥百姓,雍正规定必须先罢官后索赔,受罚官员必须自己出血,不能让虽然国库充盈但贪官分文不损,平民百姓加重负担的情况出现。
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赔款:
雍正下令,清查之中,无论涉及到什么人,都决不宽贷,并且严禁任何人垫付或代赔。朝廷不能只收回银两,也要查清楚钱从何来,不能让地方豪强为了留下贪官而趁机敛财、敲诈百姓。
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抄家:
雍正采纳了通政司官员钱以垲的建议:亏空官员一经查出,一面严搜衙署,一面行文原籍官员,将其家产查封,家人监控,追索已变卖的财物,杜绝其转移藏匿赃银的可能,连他们的亲戚、子弟的家也同时要进行清查。
倡廉
如果此时雍正也像历朝历代的改革者一样认为反腐斗争已经胜利,那就依然会走上半途而废的老路,因为目前为止雍正只做到了反腐,还没有倡廉,而这两个词语从来都是相辅相成密不可分的。
事实上雍正的高明就在于此。在举国上下穷追赃款、整治贪官的同时,雍正也在思考一个更带根本性的问题:
那就是怎样才能从制度上杜绝贪墨,保住官员的清廉?
这个问题想要解决是很难的。因为倡廉甚至比反腐更重要。没有保证官吏清廉的制度,腐败就会像“野火烧不尽,春风吹又生”。
于是,雍正决定继续进行两项重要的制度改革,那就是耗羡归公和高薪养廉。
耗羡,也叫“常例”,即火耗、米耗等等一种正常税收外的附加税。这在中国古代属于一种“合法”的贪污,在康熙年间以“千古一帝”之英明神武也只好对这一制度睁只眼闭只眼,毫无办法。
而雍正的创新,就是耗羡归公制度:将过去由州官县官私征私用的耗羡,统统上缴省库,然后再由省里发给州县。
如此一来之前耗羡名不正言不顺的情况变成了公开征收,有了制度规范就没有了暗箱操作的可能,有了统一标准就不会是乱收乱派。从前的“常例”制度,国家没有好处、百姓饱受盘剥,只有贪官污吏中饱私囊。而现在有了严格的征收制度和比例是国家和百姓都能得到好处。
过去,征收和支配耗羡的,是州官县官。而他们的上司,既无从征收,更无权支配。想要分红就要指望下级的奉送,结果长官反倒成了靠手下养活的人。这就势必造成“州县有所借口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而不肯查参”的后果。
而耗羡归公以后,再征收耗羡就成了国家的任务,多征收违反国家规定,而且上缴之后也不会多发回来,对于长官和下属来说,既然这只是分内工作,也就不存在人情往来的关系,下级不被盘剥,上级不被要挟。从此吏治自然就好管理的多
有了耗羡归公之后,收上来的钱除了日常用度,剩下来的利用起来雍正建立了另一套系统:养廉银。
雍正清楚官员们也是人,也有日常需求,而且他也不能禁止官员之间的人情往来,既然如此,官员们就需要有相应的物质保障,否则还不是要回到盘剥百姓、贪赃枉法的老路上去?
所以雍正认为高薪养廉制度一定要建立,但必须有合理的标准。其数额主要根据官职的高低、政务的繁简和赋税的多寡来确定。
这其实就是一个“多劳多得”的财产再分配制度,有了它,那些真心实心用事的官员就可以的得到丰厚的回报。